準(zhǔn)確理解把握《條例》關(guān)于監(jiān)察處置工作的新要求
案件審理部門在處置工作中承擔(dān)著重要的職責(zé)，其中包括對被調(diào)查人、涉案人員和涉案財(cái)物提出處理意見，制作政務(wù)處分決定和其他監(jiān)察文書，提出撤銷案件的建議，承擔(dān)復(fù)審、復(fù)核工作等。《條例》吸收國家監(jiān)察體制改革以來的實(shí)踐成果，對監(jiān)察處置工作予以完善，提出了新要求?，F(xiàn)重點(diǎn)介紹以下三個方面的新要求。
(一)關(guān)于懲治行賄問題的新要求。堅(jiān)持受賄行賄一起查，是黨的十九大作出的重要決策部署。隨著反腐敗斗爭不斷深入，單純只打擊受賄，而不處理行賄，行賄人可能越來越大膽，越來越猖獗。實(shí)踐中，有很多行賄人是“屢犯”“慣犯”，如不堅(jiān)決懲處，會嚴(yán)重影響反腐成效。因此，必須堅(jiān)決斬?cái)?ldquo;圍獵”與甘于被“圍獵”利益鏈，把受賄行賄一起查真正落到實(shí)處?！稐l例》對懲治行賄問題作出規(guī)定，完善了批評教育、責(zé)令具結(jié)悔過、依法移送行政執(zhí)法部門等處理方式，提高打擊行賄的精準(zhǔn)性、有效性，釋放了堅(jiān)決查處行賄的強(qiáng)烈信號。2021年7月，中央紀(jì)委國家監(jiān)委機(jī)關(guān)會同其他中央有關(guān)單位聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)受賄行賄一起查的意見》(以下簡稱《意見》)，專門就嚴(yán)肅懲治行賄行為提出了具體要求，可以同《條例》結(jié)合起來理解，重點(diǎn)解讀以下兩個方面問題。
一是要綜合考量，精準(zhǔn)處置，對行賄人提出處理意見。堅(jiān)持受賄行賄一起查并不等于同等處理，要統(tǒng)籌運(yùn)用紀(jì)律、法律、行政、經(jīng)濟(jì)和政治思想等多種懲治手段和教育轉(zhuǎn)化方式，綜合施策，分類處理。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在對行賄人提出處理意見時(shí)，要在實(shí)事求是、查清違紀(jì)違法犯罪事實(shí)基礎(chǔ)上，綜合考慮行賄金額、次數(shù)、發(fā)生領(lǐng)域以及行賄人的主觀惡性、造成的危害后果、認(rèn)錯悔過態(tài)度、退賠退繳等因素，精準(zhǔn)提出處理意見，嚴(yán)格掌握從寬處理政策。如行賄人具有《監(jiān)察法》規(guī)定的可以提出從寬處罰建議的法定情形，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在移送起訴時(shí)依法向司法機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議。此外，對于依法不移送司法機(jī)關(guān)的行賄人，如屬于監(jiān)察對象的，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以綜合運(yùn)用黨紀(jì)政務(wù)處分或者組織處理;對其他人員可以采取批評教育、責(zé)令具結(jié)悔過，或者移交給相關(guān)單位由其作出行政處罰等方式進(jìn)行處理。同時(shí)應(yīng)當(dāng)將《條例》第207條與第190條的規(guī)定結(jié)合起來理解，案件承辦部門在移送審理時(shí)，要對包括行賄人在內(nèi)的涉案人員提出處理意見，案件審理部門要對此審核把關(guān)。
二是要加強(qiáng)追贓挽損工作。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦理賄賂案件中，要積極履行追贓挽損職責(zé)，盡力追繳違法犯罪所得，最大程度為國家挽回?fù)p失。行賄人或者第三人代為持有、保管的贓款贓物，無論是否實(shí)際交付，包括在案發(fā)前退回的，均應(yīng)追繳。同時(shí)，《條例》第207條規(guī)定，對于涉案單位和人員通過行賄等非法手段取得的財(cái)物及孳息，應(yīng)當(dāng)依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠。對此，《意見》與《條例》的表述不同，《意見》表述為“對于行賄所得的不正當(dāng)財(cái)產(chǎn)性利益，依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠”，《條例》表述為“對于涉案單位和人員通過行賄等非法手段取得的財(cái)物和孳息，應(yīng)當(dāng)依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠”。《意見》重在突出強(qiáng)調(diào)要對不正當(dāng)財(cái)產(chǎn)性利益進(jìn)行追繳，針對的是財(cái)產(chǎn)性利益，體現(xiàn)的是追贓全面徹底的要求。因此，二者并不矛盾。《條例》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是手段的非法性，不僅限于已認(rèn)定涉嫌行賄犯罪的行為所取得的財(cái)物及孳息，因?yàn)檫@類財(cái)物和孳息本就需要移送司法機(jī)關(guān)，依據(jù)刑法、刑事訴訟法的規(guī)定予以處理;考慮到實(shí)踐中對行賄行為定罪較少，大量行賄者“以小額投入牟取巨額不正當(dāng)利益甚至是非法利益”，為全面懲治違法犯罪，不讓違法犯罪者在經(jīng)濟(jì)上占便宜，此處的“非法手段”，還應(yīng)包括雖不構(gòu)成犯罪、但明顯具有非法性質(zhì)的手段。實(shí)踐中，要嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有規(guī)定，讓行賄者為其錯誤付出代價(jià)，同時(shí)注意把握好類案處理的平衡，避免出現(xiàn)畸輕畸重的問題，避免對不當(dāng)利益把握不準(zhǔn)，防止執(zhí)紀(jì)執(zhí)法的簡單化、擴(kuò)大化、一刀切。
(二)關(guān)于審理階段提出撤銷案件建議的新要求。監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查過程中，發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)失實(shí)，或者沒有證據(jù)證明存在違法犯罪行為，不應(yīng)對被調(diào)查人追究法律責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止調(diào)查，決定撤銷案件，這是監(jiān)察工作堅(jiān)持實(shí)事求是原則的鮮明體現(xiàn)?！侗O(jiān)察法》第45條和《政務(wù)處分法》第44條都對撤銷案件作出相關(guān)規(guī)定。此次《條例》第197條和第206條又對此進(jìn)行了細(xì)化。其中，《條例》第206條主要對監(jiān)察機(jī)關(guān)撤銷案件程序要求作出規(guī)定，《條例》第197條則對案件審理階段審理部門提出撤銷案件建議作出明確規(guī)定，即“案件審理部門經(jīng)審理認(rèn)為現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為，且通過退回補(bǔ)充調(diào)查仍無法達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)提出撤銷案件的建議”。從立法上確立了案件審理部門可以提出撤銷案件建議這一重要制度。
實(shí)踐中，在審理階段提出撤銷案件建議時(shí)，需要注意以下三個具體問題。第一，在案件審理階段提出撤銷案件建議必須滿足兩個條件：一是現(xiàn)有證據(jù)不足以證明被調(diào)查人存在違法犯罪行為，二是通過退回補(bǔ)充調(diào)查仍無法達(dá)到證明標(biāo)準(zhǔn)。第二，退回補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)和提出撤案建議的期限。關(guān)于退回補(bǔ)充調(diào)查的次數(shù)，《監(jiān)察法》《監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》等其他文件均沒有明確規(guī)定。關(guān)于提出撤銷案件建議的期限，考慮到《條例》第185條規(guī)定，對被調(diào)查人沒有采取留置措施的，應(yīng)當(dāng)在立案后一年以內(nèi)作出處理決定;對被調(diào)查人解除留置措施的，應(yīng)當(dāng)在解除留置措施后一年以內(nèi)作出處理決定。案情重大復(fù)雜的案件，經(jīng)上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可延長不超過六個月。在上述調(diào)查期限內(nèi)，未能完成補(bǔ)充調(diào)查工作的，案件審理部門可以提出撤銷案件的建議。第三，提出撤銷案件建議的程序。案件審理部門提出撤銷案件的建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)過監(jiān)察機(jī)關(guān)集體審議，由案件承辦部門按《條例》第206條的規(guī)定進(jìn)行辦理。
(三)關(guān)于復(fù)審、復(fù)核工作的新要求。《監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》第59條規(guī)定了“復(fù)議、復(fù)查”，申訴主體是黨員;《政務(wù)處分法》第五章規(guī)定了“復(fù)審、復(fù)核”，與《監(jiān)察法》第49條關(guān)于復(fù)審、復(fù)核的規(guī)定相銜接，申請主體是公職人員。上述規(guī)定都體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一以貫之堅(jiān)持實(shí)事求是、有錯必糾和充分保障被審查調(diào)查人權(quán)利的工作要求。此次《條例》第210條、第211條對復(fù)審、復(fù)核工作的程序、時(shí)限和要求等作出了進(jìn)一步細(xì)化。重點(diǎn)解讀以下兩個方面。
一方面，關(guān)于復(fù)審、復(fù)核的程序，需要重點(diǎn)把握以下五個問題：一是明確上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)的復(fù)核決定和國家監(jiān)察委員會的復(fù)審、復(fù)核決定為最終決定。二是復(fù)審、復(fù)核機(jī)關(guān)是各級監(jiān)察機(jī)關(guān)。公職人員對監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的涉及本人的處理決定不服的，只能向作出政務(wù)處理決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，進(jìn)而向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，不能向其他機(jī)關(guān)提出復(fù)審、復(fù)核申請。三是復(fù)審、復(fù)核程序和時(shí)限要求。復(fù)審是復(fù)核的前置程序，未經(jīng)復(fù)審的，不能提出復(fù)核申請。根據(jù)《條例》規(guī)定，公職人員可以在收到處理決定之日起一個月內(nèi)，向作出決定的監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)審，復(fù)審機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理后一個月以內(nèi)作出復(fù)審決定;公職人員對復(fù)審決定仍不服的，可以在收到復(fù)審決定之日起一個月內(nèi)，向上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)申請復(fù)核，復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在受理后二個月以內(nèi)作出復(fù)核決定。四是復(fù)審、復(fù)核的處理結(jié)果?！墩?wù)處分法》和《條例》規(guī)定了復(fù)審、復(fù)核的處理結(jié)果，包括撤銷、變更或者維持原政務(wù)處理決定三種情況。復(fù)審、復(fù)核機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查，嚴(yán)格按照法定情形作出相應(yīng)的復(fù)審、復(fù)核決定。五是明確要求復(fù)審、復(fù)核與調(diào)查審理分離，原案調(diào)查、審理人員不得參與復(fù)審、復(fù)核。
另一方面，關(guān)于復(fù)審、復(fù)核期間政務(wù)處分決定的效力，需要重點(diǎn)把握以下三個問題：一是政務(wù)處分決定自作出之日起生效。這是法律法規(guī)明確規(guī)定的，而不是以送達(dá)被處分人為生效條件。政務(wù)處分決定生效后，有關(guān)機(jī)關(guān)、單位即應(yīng)當(dāng)根據(jù)被處分人受到的處分，依法、及時(shí)作出相應(yīng)處理。二是復(fù)審、復(fù)核期間不停止原政務(wù)處分決定的執(zhí)行。政務(wù)處分決定是監(jiān)察機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序?qū)`法公職人員作出的處置決定，具有法律約束力，而不受被處分人申請復(fù)審、復(fù)核的影響。被處分人申請復(fù)審、復(fù)核主要基于其主觀認(rèn)識和判斷，并不意味著政務(wù)處分決定確有錯誤。如果被處分人提起復(fù)審、復(fù)核就停止原政務(wù)處分決定的執(zhí)行，會造成政務(wù)處分決定效力中止的后果，影響政務(wù)處分工作秩序和效率。三是政務(wù)處分決定被撤銷，意味著該決定自作出之日起即無效，應(yīng)當(dāng)依法恢復(fù)該公職人員的級別、薪酬待遇，按照原職務(wù)、職級、銜級等安排相應(yīng)的職務(wù)、職級、銜級，并在原政務(wù)處分決定公布范圍內(nèi)為受處分人恢復(fù)名譽(yù)。(中央紀(jì)委國家監(jiān)委案件審理室)
