中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委案件審理室
準(zhǔn)確理解把握《條例》關(guān)于法法銜接工作的新要求
此次《監(jiān)察法實(shí)施條例》進(jìn)一步細(xì)化了監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門在辦理職務(wù)犯罪案件中的互相配合、互相制約的工作程序，建立了銜接順暢、權(quán)威高效的工作機(jī)制，為推動(dòng)職務(wù)犯罪案件辦理工作高質(zhì)量發(fā)展提供了機(jī)制保障。現(xiàn)重點(diǎn)介紹以下六個(gè)方面的新要求。
一、關(guān)于移送審查起訴工作程序的新要求。《條例》第212條、第220條、第223條、第224條，主要涉及移送審查起訴工作銜接部門、預(yù)告移送審查起訴事宜、漏罪漏犯處置、關(guān)聯(lián)案件移送審查起訴等四個(gè)方面的變化：
一是關(guān)于移送審查起訴工作銜接部門的變化。根據(jù)《條例》第212條規(guī)定，將監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)與人民檢察院審查起訴銜接工作的主體由此前的案件監(jiān)督管理部門調(diào)整為案件審理部門，此次調(diào)整主要考慮到案件審理部門具體負(fù)責(zé)、深度參與到與移送審查起訴相關(guān)的工作中，包括移送《起訴意見書》等文書材料，商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)提前介入和指定管轄等工作，案件移送審查起訴后的補(bǔ)充提供證據(jù)材料、退回補(bǔ)充調(diào)查等工作也由案件審理部門負(fù)責(zé)對(duì)接。因此，由案件審理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)銜接更為合適。
二是關(guān)于預(yù)告移送審查起訴事宜的方式變化?！稐l例》第220條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)一般應(yīng)當(dāng)在正式移送起訴十日前，采取書面通知等方式向擬移送的人民檢察院預(yù)告移送事宜。實(shí)踐中，在時(shí)間緊急等特殊情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以通過電話通知等方式向擬移送案件的人民檢察院預(yù)告移送事宜。
三是關(guān)于漏罪漏犯處置程序的變化。《條例》第223條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充移送審查起訴的審批程序和管轄等問題進(jìn)行了規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)移送審查起訴的職務(wù)犯罪案件，發(fā)現(xiàn)遺漏被調(diào)查人罪行需要補(bǔ)充移送審查起訴的，由案件審理部門按程序報(bào)批后出具《補(bǔ)充起訴意見書》，連同相關(guān)案卷材料、證據(jù)等一并移送同級(jí)人民檢察院。
四是關(guān)于關(guān)聯(lián)案件移送審查起訴工作程序的變化。《條例》第224條明確了關(guān)聯(lián)案件隨主案確定管轄的原則，當(dāng)主案與關(guān)聯(lián)案件由不同監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查的，調(diào)查關(guān)聯(lián)案件的監(jiān)察機(jī)關(guān)在移送起訴前，應(yīng)當(dāng)報(bào)告或者通報(bào)調(diào)查主案的監(jiān)察機(jī)關(guān)，由其統(tǒng)一協(xié)調(diào)案件管轄事宜。實(shí)踐中，也存在一些特殊情形，比如關(guān)聯(lián)案件案情重大復(fù)雜敏感、涉及國(guó)家安全利益、需要配合其他重大案件調(diào)查等，也可以不隨主案確定管轄。
二、關(guān)于提出從寬處罰建議的新要求。《條例》第213條至第219條明確規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的報(bào)批程序、時(shí)限及適用條件等問題，特別是對(duì)適用從寬處罰的具體情形進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，明確提出了新的要求。對(duì)此，要重點(diǎn)把握以下四點(diǎn)：
一是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議的審批程序。根據(jù)《條例》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)所提從寬處罰建議應(yīng)當(dāng)經(jīng)本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。
二是關(guān)于提出從寬處罰建議的時(shí)間?！稐l例》第219條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)向人民檢察院提出從寬處罰建議，一般應(yīng)當(dāng)在移送審查起訴時(shí)向人民檢察院提出。實(shí)踐中，上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批復(fù)下級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)所提從寬處罰建議的請(qǐng)示需要一定時(shí)間，檢舉揭發(fā)的線索查證也需要時(shí)間，針對(duì)此特殊情況，《條例》規(guī)定，特殊情況下監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以在案件移送后、提起公訴前，單獨(dú)形成從寬處罰建議書移送人民檢察院。但案件進(jìn)入審判階段后，即使監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)研究后認(rèn)為存在從寬處罰情節(jié)的，也不能再向司法機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議。
三是關(guān)于從寬處罰建議的類型和表述方式。監(jiān)察機(jī)關(guān)提出從寬處罰建議時(shí)，可根據(jù)案件具體情況，分為建議從輕處罰、建議減輕處罰和建議免除處罰三種類型。對(duì)具有自動(dòng)投案并如實(shí)供述等《中華人民共和國(guó)刑法》規(guī)定可以減輕處罰情節(jié)的，可明確表述為“建議減輕處罰”。結(jié)合個(gè)案情況，經(jīng)綜合研判認(rèn)為不宜明確從寬處罰建議具體類型的，可概括表述為“建議從寬處罰”。
四是關(guān)于提出從寬處罰建議時(shí)需要從嚴(yán)把握的情形。是否提出從寬處罰建議，既要從法律上分析其從寬處罰的情形，更要從政治和全局上進(jìn)行研判，在全面考察犯罪的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果和對(duì)社會(huì)危害程度的基礎(chǔ)上，結(jié)合被調(diào)查人的一貫表現(xiàn)、主觀惡性、認(rèn)罪悔罪態(tài)度、當(dāng)?shù)卣紊鷳B(tài)等因素，綜合分析判斷總體從寬或者總體從嚴(yán)。
三、關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)配合司法機(jī)關(guān)工作的新要求。此處的“配合”主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件方面，在依法履職基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)互相支持、通力協(xié)作。實(shí)踐中，需要重點(diǎn)把握以下三個(gè)方面：
一是關(guān)于配合檢察機(jī)關(guān)相關(guān)工作的規(guī)定?！稐l例》第56條、第225條至第229條對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)有關(guān)要求作了專門規(guī)定，具體包括同步錄音錄像的調(diào)取、補(bǔ)充完善證據(jù)和退回補(bǔ)充調(diào)查三個(gè)方面。需重點(diǎn)把握的是，根據(jù)《條例》第56條規(guī)定，人民檢察院、人民法院需要調(diào)取同步錄音錄像的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合，經(jīng)審批依法予以提供。根據(jù)《條例》第229條規(guī)定，“在案件審判過程中，人民檢察院書面要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充提供證據(jù)，對(duì)證據(jù)進(jìn)行補(bǔ)正、解釋，或者協(xié)助人民檢察院補(bǔ)充偵查的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以配合。”根據(jù)《條例》第226條、第227條規(guī)定，對(duì)人民檢察院退回補(bǔ)充調(diào)查的案件，分別規(guī)定了四種情形下不同處理方式，實(shí)踐中需要結(jié)合實(shí)際進(jìn)行相應(yīng)處理。
二是關(guān)于配合審判機(jī)關(guān)相關(guān)工作的規(guī)定?！稐l例》第229條規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)配合審判機(jī)關(guān)的情形，即“人民法院在審判過程中就證據(jù)收集合法性問題要求有關(guān)調(diào)查人員出庭說明情況時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以配合”。
三是關(guān)于辦理人民檢察院移送的新的職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索的工作程序?！稐l例》第228條規(guī)定，人民檢察院在審查起訴過程中發(fā)現(xiàn)新的職務(wù)違法或職務(wù)犯罪問題線索并移送監(jiān)察機(jī)關(guān)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處置。監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查認(rèn)定被調(diào)查人涉嫌新的職務(wù)犯罪事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)按照《條例》第223條規(guī)定移送人民檢察院。如調(diào)查處置工作時(shí)間較長(zhǎng)，法院已作出生效判決的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)另行移送審查起訴。被調(diào)查人在移送司法機(jī)關(guān)前已被開除的，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)其有新的違法行為應(yīng)當(dāng)受到政務(wù)處分的，作出書面結(jié)論，不再另行作出政務(wù)處分決定，其中有違法所得的依法予以沒收、追繳或者責(zé)令退賠。
四、關(guān)于沒收違法所得案件相關(guān)工作銜接的新要求。《條例》在就監(jiān)察機(jī)關(guān)提請(qǐng)司法機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)沒收違法所得程序的條件和適用程序進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。實(shí)踐中需要重點(diǎn)把握以下三個(gè)問題：一是適用沒收違法所得的案件范圍。根據(jù)《條例》232條的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的申請(qǐng)沒收違法所得案件的范圍限于貪污賄賂、失職瀆職等職務(wù)犯罪案件。二是被調(diào)查人必須是逃匿且通緝一年后不能到案的，或者被調(diào)查人死亡的。三是必須經(jīng)過集體審議?！稐l例》明確規(guī)定承辦部門在調(diào)查終結(jié)后應(yīng)當(dāng)依法移送審理，需經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體審議，出具《沒收違法所得意見書》，連同案卷材料、證據(jù)等，一并移送人民檢察院。
五、關(guān)于缺席審判案件相關(guān)工作銜接的新要求。現(xiàn)行《刑事訴訟法》第291條創(chuàng)制了缺席審判程序，豐富和完善了反腐敗國(guó)際追逃追贓手段，有利于進(jìn)一步加強(qiáng)反腐敗追逃追贓工作力度?！稐l例》第233條與《刑事訴訟法》規(guī)定相銜接，對(duì)于被調(diào)查人在境外的貪污賄賂犯罪案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)、充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義出具《起訴意見書》，連同相關(guān)證據(jù)材料一并移送人民檢察院審查起訴，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察法律制度和刑事訴訟法律制度的銜接。實(shí)踐中需要重點(diǎn)把握以下四個(gè)問題：
一是關(guān)于適用缺席審判程序的案件范圍。根據(jù)《條例》第233條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理的擬適用缺席審判程序的案件范圍僅限于貪污賄賂犯罪案件。需要注意的是，缺席審判程序只適用被調(diào)查人潛逃境外的情形，不包括在境內(nèi)長(zhǎng)期隱匿的情形。
二是關(guān)于適用缺席審判程序案件的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。通過缺席審判認(rèn)定被告人有罪，應(yīng)當(dāng)遵循一般刑事案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，即“證據(jù)確實(shí)、充分”。在開展案件審理工作時(shí)，對(duì)于適用缺席審判程序的案件要嚴(yán)格把握證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，確保案件質(zhì)量。需要注意的是，適用沒收違法所得程序案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是“有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)”，達(dá)到高度可能性即可，而適用缺席審判程序案件的證明標(biāo)準(zhǔn)是“證據(jù)確實(shí)、充分”，排除合理懷疑。
三是關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)擬適用缺席審判程序案件的審批程序?！稐l例》對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)立案調(diào)查擬適用缺席審判程序的案件，設(shè)置了非常嚴(yán)格的審批程序，必須要逐級(jí)報(bào)送國(guó)家監(jiān)委同意，體現(xiàn)了對(duì)啟動(dòng)缺席審判程序的嚴(yán)格審慎態(tài)度。
四是關(guān)于缺席審判案件移送審查起訴的程序問題。根據(jù)《條例》第233條規(guī)定，案件承辦部門擬適用缺席審判程序追究被調(diào)查人刑事責(zé)任的，需移送案件審理部門審理，且必須經(jīng)過集體審議;要以監(jiān)察機(jī)關(guān)名義出具《起訴意見書》，連同相關(guān)證據(jù)材料一并移送人民檢察院審查起訴。這與沒收違法所得程序相同。
六、關(guān)于對(duì)作出不起訴決定或無罪判決的案件，以及經(jīng)退補(bǔ)后不再移送審查起訴案件的政務(wù)處分決定審核工作的新要求。《條例》第227條、第231條規(guī)定了對(duì)人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決的案件，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)人民檢察院退回補(bǔ)充調(diào)查后不再移送審查起訴案件的政務(wù)處分決定審核問題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》規(guī)定，堅(jiān)持具體情況具體分析，如涉及對(duì)被調(diào)查人已生效政務(wù)處分事實(shí)認(rèn)定的，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主動(dòng)及時(shí)對(duì)原政務(wù)處分決定進(jìn)行審核。如經(jīng)審核認(rèn)為原政務(wù)處分決定認(rèn)定事實(shí)清楚、適用法律正確、處理恰當(dāng)?shù)?，不再改?如經(jīng)審核認(rèn)為原政務(wù)處分決定確有錯(cuò)誤或者不當(dāng)?shù)?，依法予以撤銷或者變更。總之，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)立足于事實(shí)和證據(jù)，依法依規(guī)實(shí)事求是地進(jìn)行處理，既不能盲目地以司法結(jié)論左右政務(wù)處分，強(qiáng)求一致;也不能回避矛盾、掩蓋問題，要確保處理結(jié)論做到有理有據(jù)。
